补助归补助,幼儿保育终究是个产业

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补助归补助,幼儿保育终究是个产业

圣诞节刚过,赖院长喊出私幼公共化的议题,说要在 2030 年,将生育率提高到 1.4 人。少子化毕竟是国人关切的问题,赖院长大刀阔斧、勇于任事,要调动资源来鼓励生育,这部分是值得肯定。但是从赖院长的发言当中,我却听到了一些「去产业化」的苗头,点出来跟各位分享,也算是跟院长商榷。

幼托产业,需要更多资源挹注

根据截至 11 月的内政部统计,台湾 3-6 岁的孩子接近 85 万。但是根据教育部资料,进入各种幼儿园的园童,却只有 50 万人。从赖院长设定的目标来推算,生育率要从 1.17 提升到 1.4,增加近 20%。从这个数字倒推回来,如果真的能达成目标,3-6 的孩子会成长到百万之谱。吸引更多资源投入幼托产业,是当务之急。

这幺多孩子没进到幼儿园,可不全是什幺「拒绝体制」的潇洒,而是家长负担不起,乾脆自己带或者请家人帮忙带。家长负担不起,影响所及,产业的规模也无法扩张。家长会负担不起,其中一个因素,是既有规範拉高了服务的底线,让业者只能提供规範以上规格的服务。规範以下规格的服务,就算家长想买,也未必有业者敢卖。

前几天在企业托育公听会中,我们正是看到这个现实,所以提出企业托育的模式,来让业者有合理的空间,来提供家长负担得起的服务。但是经营的弹性不能无限上纲,既有的规範毕竟是从过去的悲剧中,汲取的教训和经验。不能为了让家长负担得起,就贸然鬆绑,反而衍生出更多悲剧。正是因此,用补助来支持家长,让家长更有能力负担合格的服务,引导更多资源投入幼托产业,更显得十分重要。

稳定可预期的补助,才能有效催生

然而不同的补助模式,有不同的催生效果。目前政策补助的发放,主要靠政府增设公立和非营利幼儿园来带动。但这却有与民争利的问题,公幼越多、私幼就更难生存。此消彼长之下,产业的规模还是难以扩张。

而且,公立和非营利幼儿园的模式,补助的方式太过集中,又充满不确定性。只有抽到籤的家长,可以得到全面的挹注,抽不到籤就得自求多福。这样一来,仅有的政策资源,无法给人们提供稳定的预期,鼓励生育的效果更是低落。

赖院长想必也是有鑒于此,才决定不要把资源都挹注在公立和非营利幼儿园,而要用私托公共化的方式,将政策资源广被四方。让潜在的家长能有更稳定的预期,才能善用有限的政策资源,起到更佳的催生效果。

广被四方的资源分配模式,一方面能给家长更稳定的预期,同时也能让业者要投资,从业人员要入行时,有更稳定的信心。不是得标中选,才能分一杯羹;只要合法经营,就能受惠于政策补助。这样一来,产业的规模才能稳定成长。

幼保,终究是个产业

这些年看着少子化趋势越演越烈,大家都怕年轻人不生孩子,总想着要给爸妈们多点支持:「每一个孩子,都是大家的责任」、「拉拔一个孩子,需要整座村庄」。这些说法,情感上我都非常认同,因此政院要调动资源,要「用大家的力量,拉拔我们的孩子」,我也乐见其成。

但种田还得巡个田水,孩子不是种在土里的萝蔔,养育孩子需要投入的心力资源,往往让人们望而却步。拉拔孩子的过程中,需要许多家人、朋友,以及专业人士的协助。可是现代社会,讲究专业分工、自我实现,家人、朋友各有各忙,不一定有功夫帮忙带孩子。这时候,专业人士的协助就显得更加重要。想要专业人士的协助,我们就得面对「幼保终究是个产业」的现实。

为什幺说幼保终究是个产业呢?因为替我们带孩子的,终究得是某个活生生的人;给孩子用的教具、吃的餐点,终究得有人来生产;让孩子栖身的园地,终究得有人来提供。我们不可能高喊着「享有托育服务是孩子的权利」,就宣告谁谁谁就该帮大家带孩子、谁谁谁就该帮孩子张罗吃的用的、谁谁谁的房子就该给孩子玩耍。这是共产专制国家做的事。

我们得说服人们出动人力、物力,为孩子和家长提供服务。说服当然不能靠道德劝说,或者单方面地宣称「有权利享受服务」,那只是道德绑架、耍流氓。相反地,不论是政府或者家长掏腰包,得有人要给出对方愿意接受的报酬,来换取服务,才是互相尊重、互惠互利的双赢交易。

就算由政府补贴家长,用整个社会的力量,来协助家长拉拔孩子。奠基于交易分工的幼保服务,作为一种产业的本质,是不会改变的。真因为如此,听到赖院长说「要让私幼收费能比照公幼」、「以非营利幼儿园成本为準,加上合理利润」,就让我忧心起来。

补助不该绑着价格管制

为什幺担心呢? 因为要让私幼收费比照公幼,得要做两件事:一是补足公幼私幼收费的差额;二是把私幼的收费管制起来。两者缺一不可。

这也不是我杞人忧天,从公立、非营利幼儿园,以及私幼大班免学费来看,这些接受政府补助的幼托服务,收费通通都从报备制改成审查制。一旦成了审查制,让站着说话不腰疼的专家,和不敢得罪选民的民意代表,来决定费用能不能调整。肯定会变成阻升不阻贬的价格管制。

有些朋友会说,管制价格是必要的,不然补助给家长的经费,就全都进到业者的口袋。但我得提醒两点,一是,政府对家长的幼托採购提供补助,本来就会造成实质价格的上涨;二是,这个价格的上涨,其实正是我们要的。分头来说。

先谈补贴造成价格上涨。经济学常说:价格是由供需决定的。这句话大家听腻了,我多说一句,也许能让这句话多一点血肉:价格上升,是买方之间的竞争造成的。打个比方吧,社区里的幼儿园,剩下最后一个名额,有两对家长都想把自己的孩子送进去。如果其中一对家长,只出得起 10000 块,另一对家长出得起 20000 块,幼儿园开个 20000,马上就能筛选出哪个孩子可以入园。

但如果政府给所有家长都补贴 10000 块呢?原本出得起 10000 块的,出得起 20000 了;原本出得起 20000 的,出得起 30000 了。买方之间的竞争,会把园方能筛选出哪个孩子能入园的价位,推高到超过 20000 块。就算园方照样收 20000,两对家长都出得起,还是得用其他标準决定谁的孩子能入园:不论是抽籤决定,还是清寒家庭优先,总有孩子得另求安身之处。不是出得起原本的 20000,就能抢得到最后那个名额,因为实际的价格,已经被买方之间的竞争抢高了。

再谈价格上涨为什幺是好事。要理解这一点,我们得站远一点,不只看幼托服务的供需,还要看整个社会。社会上的人们有各种需求,不同的业者要争取各种资源,来满足人们的各种需求。各种资源也不会只能用在某种用途上:人员可以转行、租约可以重打、生产线可以调整。虽然资源在转换用途的过程中难免有阻力,但毕竟是会流动的。

既然资源会在不同用途中流动,资源要往哪里走,就看哪种用途出得起更好的价钱。出的价钱越好,需求就更可能得到满足。而价格上涨,正是家长掏出更多钱,在向社会发出讯号:「幼托的需求很重要,需要投入更多人员物力」。业者收入增加,才可能吸引更优秀的人才、引进更先进的做法,来为家长和孩子提供幼保服务。

拿前面的例子来延伸。没有补助之前,仅剩的一个幼儿园名额,被出得起 20000 块的家长买走了。只出得起 10000 块的家长,也想请专业人士协助,但是法规的底线还在、经营的成本有基本的门槛。只出得起 10000 块,人们未必愿意、能够为他提供服务。政府补助之后,原本那个名额的价格,虽然涨到超过 20000 块,其中一个家长买不起。但是这对剩下的家长,能出得价格已经不是原本的 10000,而是政府补助后的 20000。能出得起更高的价格,在边际上,社会上的其他人,就更有意愿和能力,为他提供合法的服务。

理解价格为何上涨,上涨的意义又是什幺,我们就明白:价格管制既无法化解真实的匮乏,人们还是得用其他方式竞争;也抽空了价格引导资源的讯号,让更多、更好的资源,没有动机投入幼托产业。

价格管制会抹煞创新、导致低薪

有的朋友可能会说:就算进行价格管制,只要有政府补助,第二对家长就还是出得起 20000,人们就还是有诱因投入产业。大家都出 20000,都有基本的幼托服务,这样不就好了吗?这样说的人,没意识到那对出得起 30000 的家长,可能为产业带来创新、优化的机会,导入更新、更多的资源。

说起幼托,可能给人「还不就是那回事」的印象,觉得跟创新没有关係。但其实任何产业都免不了竞争,只有不思进取的企业,没有不必创新的产业。现在最夯的人工智慧和物联网,也可能给幼托产业带来新的契机。即使在传统的幼托服务想像中,也有持续优化的可能性。

比方说,把孩子交给陌生人照顾,家长难免担心。不只担心所託非人,也担心人非圣贤,一时大意酿成悲剧。从经营者的角度来看,如何管理员工和环境中的风险,好让家长安心,也是棘手的课题。如果把过去的监视器影像讯息,加上人工智慧的视觉辨识,以及物联网的即时警示,一方面能让家长放心,二方面也能及时识别出危险场景、防患未然。

再好比说,优质幼托师资的培训,不只是知识上的、更是行为风格上甚至心理素质上的,需要时间慢慢磨。刚离开学校的年轻人,未必做好充分的準备,直接让他们跟孩子接触,对孩子可能会造成伤害。这时候就需要经营者,投资更多的时间金钱,来聘请见习师资在职训练,在资深师资的示範、观察下,来磨练、筛选出优质的幼托师资。

我打这些比方,不是要说「幼托就该这样做」,而是要说明:幼托也有许多创新、优化的可能性。然而各种跨域创新、持续优化,都需要投资、尝试,也会形成不同规格、不同价位的服务。如果我们只看着眼前的状况,认为「价格订在成本加 5%,有赚就好」,从而理直气壮地进行价格管制,各种投资和尝试的空间,就会胎死腹中。

另一方面,一旦用价格管制在上头盖了个天花板,企业的收入就等于有了上限。这样一来,业者想要增加获利,就只剩下两条路:第一条路,是搞好政治关係和利益交换,让价格审议委员同意涨价。这在幼托产业当中,已经成为现实:曾有某幼托业者协会的理事长,在价格调涨送审时,代表协会会员去跟主管机关「沟通」。沟通出来的结果,却是只有理事长的幼儿园获准调涨,其他幼儿园的通通打回。箇中滋味,就留给大家去玩味了。

第二条路,是想尽办法压低成本,谁压得低,谁才赚得多、谁才撑得久。上有价格管制,下有法规底线,经营者和基层工作者之间,就没有合作把饼做大的空间,反而变成零和博弈:给工作者的多,经营者就赚得少;反之亦然。这样一来,基层工作者落得低薪高工时,经营者只能毛三到四、苟延残喘,家长有钱也买不到优质服务,反而成了三输局面。只因为我们误以为幼托反正就这幺回事,贸然实施了价格管制。

补助标準不应因地设事

在记者会中,赖院长还讲起台南的幼儿园免学费经验:都会区非营利幼儿园成本较高,补助七万;非都会区成本低,补助三万。这听起来好像很公平,贵的地方补助多一点、便宜的地方补助少一点,大家就都只需要付一样的价钱了。但这种「从结果来看的公平」,却无形中在扩大阶级和区域的差异。

都会区的成本高,是因为都会人口的消费力更高,各种用途之间的竞争更激烈,不论人员、空间的价格,都被消费者抢高了。能在都会区设籍、生活的人,消费力和社经地位,也比非都会区要高。因为都会区经营成本高就多补助,等于是给本来就花得起比较多钱的人,补助更多钱;因为非都会区经营成本低就少补助,则是相反。政府进行补助的时候,採取这样的方针,在正当性上是有问题的。

另一方面,给都会区更多补助,等于给人们製造更多的诱因,往都会区集中。赖院长既然有看到人口集中、城乡差距的问题,将来也準备要力推轨道建设、地方创生和行政财划,来平衡区域发展。实在不应该用这样的资源分配模式,来进一步加剧区域间的资源落差。

相反地,既然中央的核心目的是要支持家长,就不该在补助额度上,对不同地区有差别待遇,而应该一视同仁。这样一来,同样的预算规模,能给非都会区的家长更多支持,鼓励年轻人到地方上发展、扎根,才符合相关政策的整体方向。

公共化不该是去产业化

说起公共化,大家直觉就会想到免费、均一,甚至和国营化等同起来。但是,幼托作为产业的本质既然不会改变,我们就不该视而不见。其中的关键点,就在于有没有追加价格管制。一旦追加价格管制,业者就变成拿政府的钱、看官员的脸色办事,创新的动机和活力就会大打折扣。我们应该在补贴支持家长的同时,允许价格变动,保持产业的活力。

在不挟带价格管制的补贴政策下,政府扮演的角色,就不是用价格管制和政策补贴,来打造价格均一、低廉的「人人平等」。而是协助家长和业者:让家长有足够的资讯作出判断,能够一分钱一分货地,买到自己期望的品质;让不同档次的业者,能被家长识别出来,各取所需。这部分是政府在提供补助的同时,也该致力发展的。

当然,赖院长说过,具体的补助方案,要到农曆年后才会提出。财源等问题,到时候也得一併釐清。但我希望赖院长和国人,都能正视幼托是个产业的现实,不要用价格管制来压缩产业发展的空间、从业人员的待遇。也不要用偏厚都会的补助模式,来加剧城乡差距。而是用一视同仁的补助,给予稳定的支持,让家长能在不同档次、价位的幼托服务中选择,让产业能有足够的空间,勃发创新的活力。

文章写得长了,最后把我的建议扼要条列如下: